40年，学前教育走向公益普惠、公平优质

刘占兰

（教育学博士，中央教育科学研究所课程教学研究部幼儿教育研究中心研究员。世界学前教育组织（OMEP）中国委员会秘书长。）

教育改变中国——中国改革开放40年·教育看变化

   在人类文明的历史长河中，40年不过弹指一挥间，但对于我国教育发展而言，这40年的变革则具有里程碑式的意义。40年来，教育的每一步变迁，都是中国改革开放取得的显著成就在教育领域的一个印证与缩影；教育的每一次发展，都是中国改革开放交响乐中不可或缺的音符。从无序走向有序、从规制走向赋能、从集中走向分权、从管理走向治理；从确立教育优先发展战略，到把实施科教兴国作为基本国策，再到人才强国战略……在改革长河的每个拐弯处，中国作出了攸关国家前途和民族命运的重大历史抉择：恢复高考、立德树人、改革创新、促进公平……每一朵浪花都折射出中国教育40年的壮阔波澜，让人们感受中国教育40年的厚重与博大。

在隆重纪念改革开放40周年之际，我们邀请了几位这段中国教育历史的经历者、见证者、参与者、研究者，请他们回顾改革开放40年来我国教育的变化，从不同的侧面展示改革开放40年来教育取得的伟大成就，以飨广大读者。

学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。学前教育也是重要的民生工程，办好学前教育，关系到人的个体健康成长，关系到千家万户的生活幸福和广大民众的福祉。大力发展学前教育是世界各国的基本共识，构筑国家财富的战略举措。改革开放以来，党和政府一直重视学前教育，由于学前教育的属性具有多重性，涉及多部门，受社会经济变革影响大，40年来经历了曲折的发展历程。近年来，学前教育实现了跨越式发展，必将走向更加公益普惠、公平优质的美好未来。

一、学前教育的地位和作用显著提升

人生百年，立于幼学。早期教育对人终身发展的价值早已成为国际共识，发展学前教育是世界各国的基本国策。改革开放以来，特别是近十年来，党和政府高度重视学前教育的发展，多个政策文件不断明确学前教育任务，提升学前教育的地位。

   1、办好学前教育关系到个体的健康成长和人生的幸福

为更好地发挥学前教育在人生发展中的奠基作用，改革开放初期的1979年，教育部就发布了《城市幼儿园工作条例（试行草案）》，规范办园行为，引领幼儿园发展。为适应时代要求和学前教育发展的新形势，1989年出台了全口径的《幼儿园工作规程（试行）》，规定城乡各级各类幼儿园的任务是：根据党的教育方针，对幼儿进行初步的全面发展的教育，使幼儿健康、活泼地成长，为入小学打好基础。随着终身学习的倡导，2001年教育部颁布的《幼儿园教育指导纲要（试行）》中提出，幼儿园教育是我国学校教育和终身教育的奠基阶段。2010年《教育规划纲要》则进一步强调，学前教育要让幼儿“快乐生活，健康成长”。

2、办好学前教育关系到国民素质提高和千家万户的福祉

1997年，教育部发布的《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》指出，发展幼儿教育事业，是关系到人口素质的提高和民族未来兴衰的大问题。2003年，十部委《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》进一步指出，发展幼儿教育对于提高国民整体素质，实现全面建设小康社会的奋斗目标具有重要意义。

2010年11月，国务院印发了《关于当前发展学前教育的若干意见》，这是中国学前教育发展史上具有重要里程碑意义的文件，学前教育首次摆在国计民生的重要位置。该意见指出：“办好学前教育，关系亿万儿童的健康成长，关系千家万户的切身利益，关系国家和民族未来。”要求各级政府将大力发展学前教育“作为建设社会主义和谐社会的重大民生工程，纳入政府工作重要议事日程，切实抓紧抓好”。

   3、办好学前教育是国家文明程度的重要标志

对学前教育的重视程度，反映着一个国家的文明程度，学前教育的发展水平也是衡量社会发展水平的重要标志。为了进一步加快学前教育的发展，2017年，中国不仅启动了第三期学前教育行动计划，而且在10月召开的中国共产党第十九次全国代表大会上，习近平总书记在报告中提出，要“办好学前教育”，使“幼有所育、学有所教”“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。“办好学前教育”成为中国学前教育发展的新目标。

二、从公益福利向公益普惠变革

学前教育是基于教育部门的跨部门事业，是具有多重属性的复杂教育事业，需要多部门协调与合作。尽管国际研究已经证实，学前教育是投资回报率最高的学段，发展学前教育也是阻断贫困代际循环的有力措施，但投入效益不易显现。幼儿教育工作的复杂性、全天候、全方位特点，决定了事业发展的艰巨性。改革开放40年来，我国的学前教育事业经历了几经起落，在曲折中前进。

1、发展公益福利的学前教育，实行公办为主的办园体制

改革开放的前十几年，我国学前教育是公共福利性质的。1979年，中共中央、国务院转发《全国托幼工作会议纪要》的通知提出：“各级党委和各级政府应关怀和重视托幼事业，积极抓好这项工作。”“各级教育、卫生部门举办的幼儿园、托儿所经费和培训各类园、所保教人员、医务人员以及开展托幼工作其他活动所需费用，分别由教育事业费和卫生事业费列支。各企业、事业、机关、部队举办的园所的经费，由各主办单位自行解决。”对于民办园所，在经费来源中，一个重要组成部分是“孩子家长所在单位，向送托园所交管理费”。这些规定都体现了学前教育的福利性质。

20世纪80年代初，国家政策支持的农村集体办园、企事业单位办园、街道办园等公办性质的幼儿园迅速发展，到1994年占比78%，成为学前教育的主要力量。1983年，教育部发布《关于发展农村幼儿教育的几点意见》，极大地促进了农村集体办园。《意见》指出，“在我们这样一个人口众多、经济尚不够发达的国家，发展幼儿教育必须坚持‘两条腿走路’的方针。农村应以群众集体办园为主，充分调动社（乡）、队（村）的积极性；县镇则应大力提倡机关、厂矿企事业、街道办园，并支持群众个人办园。与此同时，要积极恢复和发展教育部门办的幼儿园。”随后十几年，各类型幼儿园迅速发展，并逐渐形成了部门办园与集体办园“两条腿走路”的办园体制和公益福利制度。

2、积极鼓励社会力量办园，学前教育从原有单位剥离

从20世纪90年代中期开始，随着我国社会经济的发展，特别是企事业单位的改革，学前教育开始了社会化探索的历程，学前教育的福利性质逐渐消失。

1995年9月，国家教委、国家计委等七部委联合发布的《关于企业办幼儿园的若干意见》中指出，“坚持依靠社会力量发展幼儿教育的方针”，“鼓励企业幼儿园向社会开放，逐步改变幼儿园经费由企业全部包揽的做法，提高企业办园效益”。文件还特别指出：“深化改革，积极稳妥地推进幼儿教育逐步走向社会化。对于部分确实不具备独立办园条件和具备了分立幼儿园条件的企业，本着平稳过渡的原则，可在政府的统筹规划下，将所办的幼儿园交给当地教育行政部门规划，以多种形式继续办好，或由社区办，或由具备条件的团体、个人承办。”随着这一文件的出台，企业办幼儿园快速转制、撤销，幼儿教育的单位福利性逐渐消失。

1997年7月国家教委印发的《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》指出：“随着经济体制改革的深化，应积极稳妥地进行幼儿园办园体制改革，进一步明确各级政府的责任，探索适应社会主义市场经济的办园模式和内部管理机制，逐步推进幼儿教育社会化。”这一文件的出台，加速了幼儿教育社会化和市场化的进程，各种公民个人办的营利性幼儿园快速增加。“社会力量”几乎完全被“公民个人”办园所取代，“去福利”的过程同时成为“营利性”不断增强的过程。2001年税费改革以后，乡镇政府和村集体收入大量减少，对乡镇中心园、村集体办园投入也大量减少，大量乡村园转为私立或直接撤销。2003年11月，十部委印发了《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，提出“形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局”。随后近10年里，公民个人办园迅速增加，集体办园和企事业单位办园急剧减少，办园体制和格局发生了逆转。

   3、学前教育纳入民生工程，建立公益普惠的新格局

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）实施以来，学前教育迎来了新的发展时期，多个文件再次明确了学前教育的基本性质，强化了公益性这一核心属性，明确了公益普惠的发展方向，开始形成公办民办共同发展的新格局。

2010年11月，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称《意见》）指出，学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。各级政府要将大力发展学前教育作为推动教育事业科学发展的重要任务，作为建设社会主义和谐社会的重大民生工程，纳入政府工作重要议事日程；要把发展学前教育作为社会主义新农村建设的重要内容，将幼儿园作为新农村公共服务设施统一规划，优先发展，加快发展。

《意见》要求：“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系。”《国家基本公共服务体系“十二五”规划》还将普惠性学前教育纳入了国家基本公共服务体系。《意见》还提出，“必须坚持政府主导，社会参与，公办民办并举”的发展思路；大力发展公办幼儿园，鼓励优质公办幼儿园举办分园或合作办园；制定优惠政策，支持街道、农村集体举办幼儿园。

三、学前教育实现跨越式发展

2010年以来，随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的颁布和学前教育三年行动计划的实施，2010-2017年我国学前三年毛入园率和在园儿童数都呈快速增长的趋势，学前教育事业发展进入了快速发展期，公益普惠性成为学前教育发展的战略重点。

1、《规划纲要》目标提前完成，有效缓解“入园难”

《教育规划纲要》提出：到2020年，全国学前三年毛入园率达到70%。中期评估结果显示，2015年学前三年毛入园率已达到75%，2016年达到77.4%。根据现实状况，第三期学前教育行动计划又将目标提升为85%,并提出普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿数比例）达到80%左右。“入园难”“入园贵”问题得到有效缓解。

                                                 ▲2010-2016年我国在园儿童数和入园率

                            数据来源：中国教育统计年鉴（2010-2015）[M].北京：人民教育出版社,2010-2016.

学前教育普及率的迅速提升是三个学前教育行动计划连续实施的直接成效。2011-2013年，各地以县为单位编制实施了学前教育三年行动计划，资源快速扩大，财政投入不断增加，教师队伍建设逐步加强，“入园难”问题初步得到缓解。2014-2016年，实施了第二期学前教育三年行动计划，重点任务是扩大资源总量、调整资源结构、健全体制机制、提升保教质量，财政投入持续增加，长期制约改革发展的一些瓶颈问题得到突破，入园率显著提升，进一步缓解“入园难”。2017-2020年，第三期学前教育行动计划实施，旨在基本解决“入园难”“入园贵”的问题，推动两孩政策落地，重点解决农村地区的学前教育发展问题。

   2、覆盖城乡的学前教育公共服务体系初步建立

为落实 《意见》提出的“坚持公益普惠，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”的基本方向，各级政府将大力发展学前教育作为建设社会主义和谐社会的重大民生工程，纳入政府工作重要议事日程。

2010年以来，中央政府系列政策引领、一揽子重大项目推进，促进地方进一步落实发展学前教育责任，完善办园、投入、用人和管理等方面的体制机制，加快构建覆盖城乡的学前教育公共服务体系。2010年，教育部、发改委实施了“农村学前教育推进工程”，重点支持中西部农村地区新建一批布局合理、安全适用、办园规范，面向区域内适龄儿童的普惠性幼儿园，提供基本的、有质量的农村学前教育。试点资金重点向贫困落后地区和少数民族地区倾斜。项目实施的第一阶段，三年时间国家就投入55.6亿，建设乡村幼儿园3149所，新增幼儿园学位63万余个。2011年，财政部、教育部印发了《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》，“十二五”期间中央财政安排500亿元，实施4大类7个重点项目，支持中西部地区和东部困难地区发展农村学前教育。

上述政策极大地提高了学前教育的公益性和普惠性。向贫困地区倾斜，为困难家庭儿童自主等一系列新政，也拉开了促进学前教育公平性的序幕。

   3、提升学前教育质量的政策体系基本形成

近年来，党和政府将提高保教质量作为学前教育改革的一项重要任务，从幼儿园办园行为规范、保育教育和教师素质提高等方面出台一系列重要政策文件，提升学前教育质量。

  一是出台规程和条例，规范幼儿园办园行为

2011年教育部发布了《关于规范幼儿园保育教育工作防止和纠正“小学化”现象的通知》，全国各地全面开展“小学化”专项治理。2016年教育部公布实施《幼儿园工作规程》，2017年又印发《幼儿园办园行为督导评估办法》，以保证办园行为和规范管理的“底线”。

  二是出台指导性文件，引领保教质量提升方向

2010年教育部和卫生部联合发布实施《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》，2012年教育部颁布《3-6岁儿童学习与发展指南》，从保育和教育两个方面，规定托幼机构的卫生保健、疾病预防，以儿童良好发展为导向提出不同年龄发展目标，保证幼儿身心健康和良好发展。

  三是出台计划与标准，促进教师队伍素质提高

2011年教育部出台《教师教育课程标准（试行）》，2012年颁布了《幼儿园教师专业标准（试行）》《幼儿园教师国家级培训计划课程标准》，2015年颁布了《幼儿园园长专业标准》，多个标准组合引领职前和职后教师教育，全程、全口径提升园长和教师的专业素质。

4、支持学前教育发展的良好社会氛围正在形成

自2012年以来，教育部启动并逐年举行了全国学前教育宣传月活动，每年的5月20日至6月20日为活动周期，在国家和各省市多层面，利用电视频道、网络媒体、报纸杂志、“微言教育”平台等多种渠道，通过专题片、宣传册、系列文章等形式，向幼儿教职工、家长和社会进行了灵活多样的系列宣传活动，旨在引导学前教育的科学发展和质量提高，通过专题性系列宣传活动，引导全国的幼儿园、家庭乃至全社会树立科学保教理念，推进学前教育科学发展。

四、改革开放以来学前教育发展的主要经验

40年中国学前教育改革发展和政策变迁的曲折历程和历史经验教训表明：保证学前教育的健康持续发展，必须坚持学前教育的公益性，明确各级政府的责任并保证落实到位，多形式扩大学前教育资源，形成广覆盖、保基本、有质量的公共服务体系。

 1、坚持公益性是根本

公益性是学前教育的本体属性，公益普惠是现阶段学前教育发展的方向。改革开放40年的历史经验已经证明，任何一次公益性的衰减都将为学前教育事业带来难以弥补的重大损失。20世纪中期、2003年前后，学前教育的两次社会化、市场化探索均造成了学前教育事业的巨大滑坡，学前教育事业“底子薄”、历史“欠账多”的局面，就是学前教育公益性减退的积累和直接结果。因此，未来学前教育的发展必须坚持公益性不动摇。

   2、政府重视职责落实是保证

近年来学前教育事业快速发展的经验表明，从中央到地方各级政府对学前教育的重视是关键，财政性学前教育投入是办好学前教育的重要杠杆。长期以来，无论和世界各主要国家相比，还是和基础教育的其他学段相比，学前教育阶段的财政投入少、比例低，严重影响学前教育的发展速度、水平和质量。必须建立合理的学前教育成本分担机制，各级政府必须建立合理的畅通的学前教育财政投入机制，学前教育才能真正保持公益属性，实现可持续发展。各地学前教育发展的典型案例也表明，加强统筹管理、加大财政投入是学前教育事业健康发展的重要保证。

   3、责任主体位阶上移是关键

长期以来，学前教育管理的责任主体位阶过低，致使很多政策设计和相关职责难落实。2010年以前，实行“地方负责、分级管理”的模式，管理主体主要在乡镇层面，经费投入不能保证，师资来源难以解决，教办园外的各类幼儿园正常运转困难。《教育规划纲要》实施以来，各地积极进行改革探索，积累了“以县为主”的管理经验。2017年第三期学前教育行动计划实施意见提出：建立健全“国务院领导、省市统筹、以县为主”的学前教育管理体制，同年底发布的《关于深化教育体制机制改革的意见》进一步强调了同样的体制。

   4、快速增加资源需要多形式办园

各省市的经验表明，快速增加学前教育资源必须走公办、民办共同发展的道路，进一步快速增加普惠性资源的比例需要多种形式办园。要大力发展公办园和公办性质的幼儿园，继续扩大教育部门办园的比例和招生规模，进一步办好街道和农村集体办园，着力支持企事业单位办园；积极扶持民办园，提供普惠性服务，总结各地体制机制创新的成功经验，快速提高普惠性学前教育的覆盖率。

本文刊于中国教育科学研究院《教育家》八月刊