给民办教育办学者要有稳定的政策预期

全国政协委员,民进上海市委专职副主委 胡 卫

2019年4月20日，中国教育三十人论坛和海亮集团主办的首届“中国民办教育发展高峰论坛”在杭州举行，本次论坛围绕"民促法：新法新政 新展望"主题展开讨论，开启了一场高规格的思想盛宴。在本次论坛上，全国政协委员、民进上海市委专职副主委 胡卫受邀参会并发表演讲，以下为演讲实录：

我国民办教育正处在重要的历史节点，随着《民办教育促进法》的修订，民办教育将进入一个分类管理的新时代，民办教育发展既面临机遇，也面临挑战。在这个时候，各种矛盾交织，包括历史和现实的矛盾、国家法规和地方多样化政策之间的矛盾、政府和民办学校举办者之间的矛盾。在这个政策的窗口期，如何把握底线思维，防范出现重大风险，从而实现民办教育稳中求进、健康发展，这是民办教育业界要思考和研究的重大课题。

习近平总书记说，“历史不能选择，现在可以把握，未来可以开创。”民办教育要向前发展，也要尊重历史、把握当前、创新未来，正确处理好下面四个方面的矛盾。

一、要处理好历史和现实的矛盾

民办教育复苏于改革开放初期，兴起于上世纪90年代初。小平同志南巡讲话，进一步解放了人民的思想；而中共十四大则确立了社会主义市场经济体制。这就促使民办教育从少到多、从小到大、从弱变强，走过了一条筚路蓝缕、砥砺前行、开拓创新的道路。我本人也是在这个时候开始民办教育的研究与探索，见证了民办教育的改革与发展过程。本人于1993年探索创办协和教育集团，于1995年底发起成立上海教科院民办教育研究所，并于1996年在教育行政部门大力支持下，推动成立了市民办中小学协会。

改革开放40年来，民办教育的兴起和发展，既弥补了政府财政投入的不足，打破了国家包揽教育的格局，推动了教育的公平和均衡，同时也促进了终身教育和学习型社会的建设，满足了老百姓对多元教育选择需要。所以，民办教育对中国教育的改革和发展功不可没。

今天，我们进入新时代，迈入新征程，党和国家对教育发展提出了新方略。特别是去年召开的全国教育大会，对教育高度重视，再次强调要将教育放在优先发展的战略地位，使教育同党和国家事业发展要求相适应，同人民群众的期待相契合，同我国综合实力和国际地位相匹配。总书记说，“教育是党和国家事业发展的先手棋”。财政性教育投入占GDP的比重，已经连续七年保持在4%以上。作为连任两届的全国政协委员，我已连续多年参加今年全国“两会”。今年，李克强总理所作的政府工作报告在谈及公共支出时，只有教育与GDP挂钩。总理表示，财力虽然很紧张，但国家财政性教育经费占国内生产总值比例继续保持在4%以上，中央财政教育支出安排超过1万亿，地方财政投入2万亿，总共3万亿。这显示了党和政府对教育工作的极端重视。

新中国成立70年来，特别是改革开放40多年，我国教育确实取得了巨大成绩。从没书读、到有学上、再到上好学，这和我们国家从站起来、到富起来、再到强起来，是相适应的。但是，在这样的情况下，也出现了一些不和谐的声音。一是民办教育“退场论”。不外乎有这样一些理由：国家有钱了，不再需要民办教育来弥补财政投入不足了；民办学校以营利为目的，尤其民办幼儿园高收费导致了入园难和入园贵等等。二是民办教育“限制论”。持这一观点的人认为，民办学校挤压了公办学校发展空间，因此要调整民办教育政策，限制其提前招生、跨区招生的自主权。

事实难道果真如此吗？非也！对此，需要正本清源。截至2018年，各级各类民办学校数已超过18万家，占学校总数的1/3强；各级各类民办学校在校生达5300多万人，占学生总数的1/5。也就是说，3所学校里有1所是民办学校，5个学生里有一个在民办学校读书。其中，民办学前教育的发展，使学前教育幼儿入学率从十年前不到40%提升到目前的80%，更是贡献巨大。民办教育这么大的体量，如果退场，光靠公办教育，显然难以承担起如此庞大人口的教育需求，更难以满足老百姓对教育的多样化选择，会造成中国教育大厦的倾斜和失衡，会对社会的稳定和国家改革开放形象造成很大的损害。如果退场，由国家来包揽教育，和教育有关的行为主体参与教育的积极性必将受到重挫，教育单一化必然导致教育的僵化和退化。如果退场，以学前教育为例，国家将不得不多花20倍以上的财政支出，才能维持现有的入园率，这在原来国家投入严重不足的情况下，简直是不可能实现的事情。只是简单地采取扼制民办幼儿园发展的办法，入园难入园贵矛盾非但得不到解决，还会不断激化，甚至以其他方式表现出来，引发出新的社会矛盾。

现在各种怪论不时出现，有人要民办教育“退场”，有人提出要限制民办教育的发展空间。对此，我们一定要理直气壮用事实予以驳斥和反击。各级政府要像对待民营经济一样对待民办教育，将民办学校举办者当作自己人，并为其创造良好的生存环境，让民办教育能够充分发展。

发展民办教育，必须尊重历史，让历史昭示未来；不忘初心，方得始终。只有这样，民办教育才能行稳致远。

二、要处理好国家统一政策和地方多样性的矛盾

中国幅员辽阔，各地方的差异很大。同样是办教育，存在区域、城乡、校际差异；区域之间存在发达地区和欠发达地区差异；欠发达地区存在人口稠密县城和农村之间的差异，不同程度存在城挤、乡弱、村空现象。

上个星期，我在北京参加全国政协汪洋主席主持的全国政协双周座谈会，汪洋主席问北海幼儿园的柳茹园长，“你们在国际上是什么水平？”她回答是中等发达国家水平。其实她谦虚了，北海幼儿园早就超过了世界发达国家幼儿园的水平。但看看中西部，我随全国政协教科文卫体委员会到连片贫困地区调研学前教育，发现一方面各级政府大兴土木，建造了大量幼儿园，的确使得幼儿入园率得到了快速上升；但另一方面，很多幼儿园徒有四壁，没有教玩具，没有图书，甚至也没有合格的师资（师资多是从小学、初中转岗来的），孩子们只是“排排坐，吃果果”。无论是在上届俞正声主席召开的双周座谈会，还是本届汪洋主席召开的双周座谈会，我都有过类似发言。我说，如果幼儿园质量很差，包括没有合格师资，没有必要的教学条件，“圈养”不如“散养”。让孩子接触大自然，父母陪伴某种程度比关在质量差的幼儿园效果更好。

现在的论坛，多是针对一批发达地区的民办学校，有企业举办的民办学校，也有上市资本运作的民办学校，还有集团化管理的民办学校，他们面临的是如何在激烈的市场竞争中力争上游，做大、做强、做特的问题。但是，还有另一类很极端的情况。我曾经接到教育部的一个通知，让我到河南杞县调研私学泛滥情况。实地走访后，发现很多“私学”和一般概念的民办学校相去甚远，有的甚至人畜混于一室。问家长为何愿意把孩子送到这样的私立学校读书，家长说这些学校的老师特别负责、温和，孩子在这些私立学校有水喝，没有摊派的教辅材料，就这么朴实的三条。所以，尽管在同一片蓝天下，民办学校之间的差距是很大的。国家统一的民办教育政策，还要兼顾地方发展的差异性，兼顾学校之间的差异性。

总体上看，国家对民办教育的政策已经明确。今年“两会”期间，中央领导同志在参加上海代表团审议政府工作报告的时候，指出教育全部靠公办不行，还是要鼓励支持民办教育发展，但同时要规范民办学校办学行为。义务教育阶段不允许办营利性学校，要赚钱，没有可能，这是国家已经确定的大政方针，也是人民群众关注的重大问题。

进入新时代，对民办教育只有分类管理，才能从根本上破解民办教育发展的瓶颈问题，而实施分类管理，就必须修旧法、出新政。

2016年11月，全国人大二十四次常委会已经作出了关于修改民办教育促进法的决定（简称“新法”）。之后，国务院出台了30条意见，教育部等部委同步推出了有关民办学校分类管理的实施细则和营利性民办学校监督管理实施细则（简称“新政”）。

新法新政有关分类政策的设计，以负面清单方式开放相关学段营利性教育，更加放宽社会力量参与办学的领域范围，进一步厘清了两类学校所适用的不同扶持政策体系，等等。

要使这些制度和政策真正落地，就必须考虑中国各地发展的差异性，兼顾不同地方的实际情况。按照全国人大常委会授权和国务院文件要求，当前，已经有29个省级人民政府制定和出台了相关配套文件（实施意见）。现在，面临的挑战是，民办教育分类改革在地方层面还存在比较严重的“中梗塞”现象。具体表现在：已出台配套文件的省城，普遍存在照搬照抄、无所作为、敷衍塞责、回避矛盾现象；多数地区分类扶持政策不明确，鲜有干货；大部分地区对现有存量民办学校如何平稳实施分类，缺少过渡措施，多数规定可操作性不强。

当务之急是，各地须按照国家授权和要求，尽快出齐、出好配套文件，切实增强文件的可操作性和可执行度。当前，关键是要细化存量学校分类过渡的政策规定，要具体明确现有学校转设所涉及的财务清算范围和组织方式、缴纳税费的种类和标准、补偿奖励的额度和取得方式等。其中，涉及举办者利益攸关的问题，如剩余财产的奖励和补偿，不应含糊其辞，拖延不决。同时，还要最大程度简化分类转设程序，尽可能减免相关规费，降低分类管理改革的制度性交易成本。

总之，国家统一的政策一定要和地方实际结合，和民办教育相关行为主体的诉求相适应，让民办教育投资者、管理者有获得感和安全感。

三、要处理好改革开放、经济发展和民办教育发展之间的矛盾

去年以来，我国经济社会发展面临多年少有的国内外复杂严峻形势。对此，李克强总理的《政府工作报告》中有清晰的表述。经济全球化受到打击，多边主义遭遇挫折，国际金融振荡，中美贸易摩擦造成一部分企业的经营预期受到影响。要处理好改革开放、经济发展和民生保障的关系，必须正确评估和恰当管控好以下问题：各种外部风险影响显现有多大？经济下行压力到底有多大？民生问题会不会更加突现？当前和今后一个时期，我国最大的民生问题是保就业，稳增长首要是为了保就业。就业保不住，经济增长是句空话。改革开放、经济建设、民生保障三者关系交织，不一定是朝一方向发展的，有时甚至会背道而驰。改革开放着眼长远，民生问题立足当前，很多改革从长远看是必要的，但从当前看，会有一定风险，这个权衡起来非常难。

为什么我讲这个问题呢？因为，今年是教育大年。继2018年9月党中央召开全国教育大会之后，前不久中共中央、国务院又发布了《中国教育现代化2035》战略规划文本。大家对发展教育，包括学前教育充满期待。党中央、国务院在2018年11月发布的《关于学前教育规范发展深化改革的若干意见》文件中还提出，到2020年，要使普惠园及公办园在学前教育中的占比分别达到80%和50%的目标，并专门就民办园规范发展问题提出了很多新的管制措施。

坦率讲，这些年，各级政府花在民生事业（包括教育在内）的钱不算少，但很多投资存在浪费现象，尤其是一些发达地区的大城市。譬如，不少公办中小学一到假期就大兴土木搞装修，瓷砖换大理石，大理石换花岗岩；而在一些大学，还存在仪器设备买了几年不拆封的现象，乱花钱、突击花钱，司空见惯。投资没有效益，钱花了，机制没有形成，这是大问题。

针对至上而下关心的学前教育发展问题，我在今年“两会”的有关提案中，在预期今年我国经济比较困难情况下，提出发展学前教育一定要尽力而为、量力而行，建议有关部门坚持问题导向，针对当下横在学前教育面前的“三座大山”（即投入不足、师资匮乏、编制紧张），采取有针对性的措施。这些年，民办幼儿园蓬勃发展，机构总数已达17万家之多，占全部学前教育机构的63%；在园幼儿人数达2300多万，占全部在园幼儿的56%。江西、福建等省民办幼儿园数量占比更是在80%以上。要扎实解决这些突出和紧迫问题，不能全国齐步走，一刀切、一锅煮、一律化，必须打破既往制度桎梏，创新思路，花钱买机制。形成公民办幼儿园共同发展的格局。为此，我提出了以下几点建议：

一要加大对学前教育的投入。当前，国家对学前教育的投入太少了。学前教育经费仅占财政性教育经费7.65%，与义务教育45.49%、高中15.60%、高教26.10%相去甚远，导致幼师待遇提高缺乏财政基础。所以，首先是要调整结构，优化投入结构，切实提高学前教育经费比例。各地应视经济发展水平，稳步提高幼儿园生均经费标准和财政拨款额度。应在教育费附加中划出一块用于幼教事业，并允许从中列支幼师福利待遇。同时，对欠发达地区尤其人口稠密的乡镇，加大学前教育财政转移支付，实施专项补助。

二要实行同工同酬，解决幼师同行身份问题。调查中了解到，大量公办园教师同工不同酬，为数不少的无编教师收入远低于有编教师，严重挫伤了前者工作积极性。所以要参照义务教育教师收入标准，制定幼师工资指导线。加大非编教师的补助力度，缩小收差距。用好盘活编制存量，优先解决优秀教师编制问题。

三要一如既往支持民办园依法依规发展，尤其要加大对民办普惠园的补贴力度。要在鼓励社会力量发展学前教育的同时，在做好监管的前提下，研究明确相关责任与职能边界，为法人适当免职，解决全社会办托幼事业的后顾之忧。

同时，要切实加大扶持力度，对普惠性民办园幼师实施职业年金补助。采取“政府补一点、学校出一点、教师贴一点”形式，全面建立教师职业年金制度，消解民办园教师的后顾之忧。

四要花钱买机制，完善学前教育“购买服务”机制设计。当前，民办园得到的公共财政资金生均只有公办园的5%，对此，应该在学前教育领域，大力推动政府购买服务。香港“教育券”制度值得借鉴。港府将学前教育的公共财政资金等量化，并以“教育劵”形式发放给辖区内每个适龄儿童，无论公办、私立，其入读的幼儿园就得到一张“教育劵”，凭此到教育部门去换取公共财政资金，公办园在教育劵外免费或限价，私立园开放价格管制，劵以外部分由家长承担。“教育劵”在保障基础公平的前提下，赋予了儿童及家长更多自主选择权。此外，还可以探索政府与社会力量合作（PPP）模式，鼓励和吸纳多元资金投入幼教事业。

四、处理好社会多元需求和以学生为本之间的矛盾

改革开放以来，随着社会阶层的不断分化，人们的利益诉求和价值取向也越来越多样、越来越多元了。自然，阶层不同、利益不同、价值不同，人们之间的教育诉求也往往大相径庭。正因如此，现在我们出台的很多政策，一定是一部分人满意、一部分人不满意。

譬如，3点半放学，一部分人很满意，因为可以送孩子到各种培训机构去接受补课辅导；而一部分人则不满意，不是因为没时间，就是因为没有经济实力送孩子上补习班。整治课外培训机构，一部分没钱上补习机构的人群纷纷点赞，另一部分有钱人群则公开反对。取消学科竞赛，按学区摇号招生，孩子学习成绩平平的普通家长欢天喜地，孩子有学科特长的学霸家长们却怒火中烧。中国的教育从来没有像现在这般众口难调。

面对日益分化的教育需求，现在无论是公办学校还是民办学校，都陷入了进退两难的尴尬境地。何以至此，主要是我们教育没有了自己的定力，被各种利益群体诉求所左右乃至绑架。在一些地方的教育决策中，更多的是听命于政府的行政指令和强势家长群体的需求。殊不知，教育发展过程中，其出发点和归宿恰恰是学生。现在，大家口口声声都说要以人为本，其实最应该以人为本的，还是教育。可是在中国，最应该以人为本的领域，恰恰最不把学生当人看待，他们的需求总是被各种利益群体的需求所淹没。

我这里讲个例子。1996年新加坡教育部长感到新加坡的教育改革任务已经完成了，于是派了19位校长到了欧美国家去考察最好的顶尖私立学校。结果，校长们发现欧美国家最好的学校，并没有想象的那样，都有一套完整的规章制度和各种繁文缛节，让新加坡校长们记忆犹新的是，学生的个性和自然禀赋普遍受到尊重，合理的需求都能得到满足；在很多欧美的学校，校长、教师和学生们常常同台演出，在球场上一起踢球。因此，校长们回国后递交给部长的考察报告提出教育要返璞归真，要围绕学生发展办教育，去除各种强加于学校教育的功能。

这个例子启发我们，今天讲教育改革，政府和教育行政部门都应当刀刃向内，先改一些不必要的繁文缛节，切实为学校减负。现在会议太多，管教育的部门太多。北师大曾做过一个调研，发现中小学校长一周只有1/4时间呆在学校，大部分时间都在忙着开会。不仅如此，现在还有各种评比泛滥成灾，很多学校门口挂满各种“荣誉”牌子，有的学校一面墙挂不下，还要挂另一面墙。管学校的“婆婆”也多不胜数，除了教育系统七个单位和部门要管学校外，还有工青妇管学校，除此之外，街镇、食药监、消防等也是学校的顶头上司，真让学校难以应付。现在，各地都强调大数据、云计算和学校管理深度融合，为了上传各种数据，学校一个礼拜要填写大量的表格，使学校不堪其重负。所以，我认为教育要回归本源，返璞归真，还需要从源头上减负才行。教育一定要简单化。对此，我有以下几点建议：

第一，各个非教育的政府职能部门及社会团体，对学校下达指令的时候，建议尽量由教育行政部门集中进行统筹后，分轻重缓急加以布达。

第二，政府和教育行政部门要大力推进放管服改革，给学校更多的办学自主权。作为校长和教师，则要遵循教育规律和学生身心发展规律，注重开发学生的潜能，发展学生个性特长，充分释放学生的天性，真正做到以学生为本。

第三，要大幅精简各种文件和会议，把学校从繁重的文山会海中解放出来，让校长能有更多的时间和精力，投入到提高行政管理效能和提升教育教学质量上来。如果校长为文件和会议所累，再有本事的人也办不好学校。

我主要就讲这些，谢谢大家。

                                                                                                        摘自：《中国教育三十人论坛》2019.5.14